Lessen uit de evaluatie van subsidies in de provincie Overijssel: wat kunnen overheden hiervan leren?

Het belang van leren van evaluaties

Subsidies zijn voor veel overheden een belangrijk instrument om maatschappelijke doelen te realiseren. Het is van belang om verstrekte subsidies te evalueren; niet alleen om verantwoording af te leggen over de rechtmatige besteding van publieke middelen, maar ook om na te gaan in hoeverre de beoogde beleids- en subsidiedoelen zijn bereikt (doeltreffendheid) en of dit op efficiëntie wijze is gebeurd (doelmatigheid). Evalueren is niet enkel terugkijken, het biedt vooral de mogelijkheid om lessen te trekken en verbeteringen door te voeren in beleid, uitvoering en procesinrichting.

In het afgelopen jaar heeft Sira Consulting voor verschillende provincies een subsidie-evaluatie uitgevoerd, waaronder voor de provincies Zuid-Holland, Gelderland en (recentelijk) Overijssel. In dit artikel delen we de belangrijkste inzichten uit de evaluatie van 20 subsidieregelingen van de provincie Overijssel, waarbij we ook bredere lessen trekken die relevant kunnen zijn voor andere overheden.

Conclusies uit het evaluatierapport: de provincie Overijssel realiseert haar subsidiedoelen grotendeels en hun werkwijze leidt tot verminderde lasten in het subsidieproces

Uit het onderzoek bleek dat de meeste subsidieregelingen van de provincie Overijssel hun doelen bereiken. Van de 20 onderzochte regelingen slaagden er 12 in om hun doelstellingen volledig te realiseren, terwijl 7 regelingen hun doelen gedeeltelijk bereikten. Bij slechts 1 regeling was sprake van beperkt doel-bereik. Dit laat zien dat er, mits goed vormgegeven, met subsidies impact wordt gemaakt.

Ook is de efficiëntie van het subsidieproces onderzocht: uit de evaluatie bleek dat het subsidieproces doorgaans goed doorlopen wordt door subsidieontvangers. Hier bestaat echter een verschil tussen professionele (meer ervaren) organisaties en meer onervaren organisaties, zoals kleine vrijwilligersorganisaties. Organisaties met meer ervaring in het aanvragen en verantwoorden van subsidies doorlopen de processen gemakkelijker en ervaren dit doorgaans als minder belastend.

De provincie Overijssel speelt in op dit verschil in ervaring door initiatievencoaches in te zetten. Deze coaches helpen aanvragers, vooral kleinere vrijwilligersorganisaties en buurtinitiatieven, om een initiatief verder te brengen, zonder dat dit altijd hoeft te leiden tot een subsidieaanvraag. Door deze ‘poortwachtersfunctie’ wordt voorkomen dat onnodige lasten ontstaan voor zowel de provincie als de aanvrager.

Verder werkt de provincie Overijssel actief aan het verminderen van administratieve lasten door subsidieregelingen regelmatig intern te evalueren. Hierdoor worden eventuele knelpunten in het subsidieproces geïdentificeerd en aangepakt. Dit leidt tot een voortdurende lastenverlaging aan de kant van de provincie en die van subsidieontvangers.

Kosten-batenafweging op het evaluatieniveau, het stellen van SMART-doelen én bij de verantwoording

De belangrijkste les uit de evaluatie is het belang van een bewuste kosten-batenafweging, die op verschillende vlakken gemaakt kan worden: het evaluatieniveau, het al dan niet stellen van SMART doelen en bij het aanleveren van verantwoordingsinformatie.

Evaluatieniveau
Het vaststellen van een direct oorzakelijk verband tussen een subsidie en het (maatschappelijk) doel is complex, omdat veel verschillende factoren invloed kunnen hebben op het uiteindelijke resultaat. Hoe meer variabelen een provincie meet en monitort, hoe beter deze relatie kan worden vastgesteld. Dit brengt echter ook meer uitvoerings- en administratieve lasten met zich mee.

De provincie Overijssel maakt hierin een bewuste afweging: subsidies worden standaard geëvalueerd op niveau 2, waarbij doelbereik centraal staat. Daarmee kiest zij ervoor om niet op de hogere evaluatieniveaus (niveau 3 of 4) te evalueren, wat zou vereisen dat zowel de provincie als de subsidieontvangers aanzienlijk meer bewijs moeten verzamelen om aan te tonen in hoeverre de subsidie direct heeft geleid tot het behalen van het (maatschappelijke) doel. Dit zou de administratieve lasten verhogen.

SMART-doelen vs. maatwerk
Daarnaast maakt de provincie ook een kosten-batenafweging over het al dan niet SMART formuleren van doelen en het meten van effecten. Hoe meer SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) het subsidiedoel en het gewenste resultaat geformuleerd zijn, hoe beter het doelbereik van de subsidieregeling te toetsen is.

Uit de evaluatie blijkt echter dat het niet altijd passend is om doelen SMART te formuleren. In domeinen waar innovatie en flexibiliteit een belangrijke rol spelen, zoals bij culturele of sociale projecten, kan het juist wenselijk zijn om ruimte voor maatwerk te laten. In die gevallen kan een onderbouwde aanname, gebaseerd op de beleidstheorie, voldoende zijn om een beeld te krijgen van de uitwerking van het beleid. Bij de provincie Overijssel zijn in dergelijke gevallen per project meetbare prestaties afgesproken, ook al was het doel niet SMART geformuleerd. Dit zorgde ervoor dat de provincie toch goed zicht had op de behaalde resultaten.

Verantwoording
De kosten-batenafweging kan ook gemaakt worden in het verantwoordingsproces. Overheden werken met arrangementen, waarbij subsidies onder arrangement 1 ‘verantwoordingsvrij’ zijn. Voor alle subsidieverstrekkende departementen en de meeste provincies geldt in dit arrangement een grensbedrag van € 25.000. Door het grensbedrag tussen arrangement 1 en 2 te verhogen, kan een groter aantal subsidies zonder uitgebreide verantwoordingslasten worden afgehandeld. Dit verlaagt de lasten aanzienlijk aan zowel de kant van de overheid als de kant van de subsidieontvanger.

In de eerder door Sira Consulting uitgevoerde evaluatie van het Uniform Subsidiekader hebben wij aanbevolen het grensbedrag van € 25.000 te verhogen tot in ieder geval € 35.000, meestijgend met de inflatie vanaf 2010. Dit voorkomt een feitelijke verzwaring van het verantwoordingsregime: als gevolg van inflatie kost een activiteit in 2024 significant meer dan in 2010, toen het grensbedrag van € 25.000 werd vastgesteld. Daardoor is een deel van de activiteiten in de loop der jaren in arrangement 2 komen te vallen, terwijl dezelfde activiteiten voorheen nog in arrangement 1 vielen. Bij een verdere verhoging van het grensbedrag is het belangrijk om mogelijke risico’s zorgvuldig te analyseren en af te wegen tegen de voordelen van deze lastenverlichting, zodat een optimale balans wordt gevonden tussen verantwoording en regeldruk.

Voor elk van bovenstaande punten geldt dat het essentieel is dat beleidsmedewerkers deze kostenbatenafwegingen expliciet maken richting bestuurders. Duidelijke communicatie over de gemaakte keuzes en de bijbehorende risico’s zorgt ervoor dat bestuurders weloverwogen beslissingen kan nemen, waardoor er breed draagvlak ontstaat en de legitimiteit van de keuzes wordt versterkt.

Conclusie

De evaluatie van de provincie Overijssel toont aan dat een overheid die haar subsidieprocessen regelmatig evalueert en optimaliseert, effectiever is in het behalen van maatschappelijke doelen. De belangrijkste take away voor andere overheden: maak vaker de kosten-batenafweging op evaluatieniveau, het stellen van SMART-doelen, het meten van effecten en het opvragen van verantwoordingsinformatie. Ga daarnaast na hoe administratieve lasten continu verminderd kunnen worden door regelmatig intern te evalueren.