Subsidie-evaluaties bij gemeenten: in hoeverre gebeurt dat?

Achtergrond

Sinds de jaren tachtig wordt erkend dat het belangrijk is om subsidies regelmatig te evalueren. De Algemene Rekenkamer stelde toen al vast dat er te weinig aandacht was voor de effecten van subsidies, waardoor onduidelijk bleef of deze hun doel bereikten. Hiernaast zijn de belangrijkste ontwikkelingen rondom subsidie-evaluaties op een tijdlijn weergegeven.

Evaluatie van subsidies

Uit een interne doorlichting van rekenkameronderzoeken die vanaf 2021 zijn uitgevoerd naar het subsidiebeleid van gemeenten, komt naar voren dat gemeenten hun wettelijke verplichtingen rondom het evalueren van subsidies veelvuldig en structureel schenden. Hieronder staat een greep uit de rekenkamerbevindingen:

• De gemeenten voldoen niet aan artikel 4:24 Awb. Op een paar uitzonderingen na vindt er geen officiële evaluatie plaats van de verordening, de regelingen en de langjarige subsidierelaties in de gemeente.
• De gemeenten evalueren het subsidiebeleid en de subsidieregelingen niet periodiek. Hiervoor hebben zij ook geen planning.
• De gemeenten hebben evaluaties uitgevoerd van specifieke regelingen. Zij tonen de intentie om dit voor alle beleidsterreinen te doen, maar de evaluatie van subsidies is nog niet structureel.
• De gemeenteraden bespreken subsidies nauwelijks en ontvangen geen rapportages over doelmatigheid en doeltreffendheid. Hierdoor kunnen zij zich geen volledig oordeel vormen over het effect van subsidies op beleidsdoelen.

Analyse

Er zijn verschillende redenen waarom gemeenten hun subsidies vaak niet of in beperkte mate evalueren. Of deze redenen allemaal houdbaar zijn, is de vraag. Hieronder gaan we in op de argumenten en de houdbaarheid daarvan.

Argument 1: Institutionalisering
Gemeenten focussen zich op financiële verantwoording en rechtmatigheid maar niet op doeltreffendheid, doelmatigheid en het bereiken van maatschappelijke doelen.

Reflectie: Door subsidie te beschouwen als één van de beleidsinstrumenten die worden ingezet om een bepaald beleidsdoel te bereiken, kan de focus op financiële rechtmatigheid zich verbreden naar maatschappelijke doeltreffendheid. Deze verbrede focus is goed terug te zien in gemeenten die werken met doelenbomen waarvan subsidies onderdeel uitmaken.

Argument 2: Prioriteit
Subsidies zijn vaak een klein deel van de begroting, waardoor evaluatie laag op de agenda staat. Ook vragen gemeenteraden hier zelden om, waardoor subsidie-evaluatie geen prioriteit krijgt.

Reflectie: Artikel 4:24 Awb biedt een uitzonderingsmogelijkheid van de subsidie-evaluatieplicht, maar aangezien gemeenten daarvan over het algemeen geen gebruikmaken, moeten de meeste regelingen wél worden geëvalueerd. Verder wil het relatief beperkte budget voor subsidie niet zeggen dat het betreffende thema onbelangrijk is; denk aan het belang dat bijvoorbeeld het verenigingsleven heeft binnen een gemeente.

Argument 3: Gevoeligheid
Een subsidie-evaluatie kan gevoelig liggen, omdat een confrontatie met de uitkomsten kan leiden tot het stopzetten of aanpassen van subsidies, wat tot weerstand kan leiden.

Reflectie: Een subsidie-evaluatie hoeft geen bedreiging te zijn. Met een evaluatie krijgen subsidieontvangers juist de kans om te laten zien welk belangrijk werk zij mede dankzij de subsidie verrichten. Een (kritische) evaluatie leidt zeker niet altijd tot bezuinigingen. Eventueel kan een gemeente kiezen voor een waarderend onderzoek, dat zich focust op het versterken van wat al goed werkt. Zo wordt draagvlak bij alle betrokkenen behouden en inzichtelijk gemaakt wat subsidies écht opleveren.

Argument 4: Toetsingskader ontbreekt
Bij de toekenning van subsidies worden doelen vaak vaag geformuleerd (“bevorderen van cultuurparticipatie”, “versterken van sociale cohesie”). Zonder SMART-doelen en duidelijke, meetbare prestatie-indicatoren is de toegevoegde waarde van evalueren beperkter.

Reflectie: een complete subsidie-evaluatie kijkt niet alleen terug, maar ook vooruit. Wanneer de doeltreffendheid van een subsidie niet is vast te stellen vanwege het ontbreken van duidelijke doelen en meetbare prestatie-indicatoren, is alleen al die observatie een waardevol aandachtspunt voor de toekomstige beleidspraktijk. Concrete aanbevelingen helpen subsidies beter evalueerbaar te maken. Een ervaren onderzoeksbureau kan hierbij eventueel ondersteunen.

Argument 5: Complexiteit
Het evalueren van maatschappelijke of sociale effecten vraagt om veel gegevens en onderzoek en daarvoor hebben gemeenten vaak onvoldoende tijd, budget en expertise.

Reflectie: een evaluatieonderzoek hoeft geen tijdrovende en kostbare exercitie te zijn. Hoewel de RPE een aantal kwaliteitseisen voorschrijft, laat de regeling verder de nodige vrijheid met betrekking tot de wijze waarop het evaluatieonderzoek wordt vormgegeven. Zo geldt voor subsidieregelingen met een budget tot € 500.000 alleen de verplichting dat de evaluatie moet leiden tot een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk. Er zijn verschillende evaluatiemethoden die kunnen leiden tot een conclusie over de doeltreffendheid en effecten. Een evaluatie kan de ene keer bijvoorbeeld kwalitatiever worden ingestoken dan de andere keer.

Conclusie

De vraag dringt zich op hoe het verder gaat, nu gemeenten hun subsidies beperkt blijken te evalueren terwijl de subsidie-evaluatie nog steeds een duidelijke, wettelijke verplichting betreft en de redenen voor deze wettelijke verankering nog altijd geldig zijn. Bovendien is een subsidie-evaluatie naast een wettelijke verplichting ook een kans voor betrokkenen om inzicht in het effect van subsidies te krijgen.

Het uitvoeren van een subsidie-evaluatie hoeft geen ingewikkelde opgave te zijn. De wettelijke kaders bieden ruimte voor maatwerk, waarbij de diepgang en methode van onderzoek kunnen worden afgestemd op de aard en omvang van de regeling. Sira Consulting kan gemeenten ondersteunen bij het vormgeven van een passende evaluatieaanpak. Door mee te denken over wat haalbaar en proportioneel is, helpt Sira Consulting om te komen tot evaluaties die niet alleen voldoen aan de wettelijke verplichting, maar ook daadwerkelijk inzicht geven in de doeltreffendheid van gemeentelijke subsidies. Dat inzicht kan vervolgens worden benut om optimalisaties door te voeren, waardoor subsidies zoveel mogelijk impact hebben.